Un análisis sobre el conflicto por las pasteras entre Argentina y Uruguay desde la perspectiva de la conflictología y la aplicación del Modelo de Análisis y Gestión Estratégica de Conflictos.
Rubén A. Calcaterra
En el marco del Convenio de Asistencia Técnica y Cooperación de la Facultad de Derecho de la UBA con la Municipalidad de Gualeguaychú y la Seccional Gualeguaychú del Colegio de Abogados de Entre Ríos, con motivo del conflicto entre nuestro país y la vecina República Oriental del Uruguay por la instalación de dos plantas celulósicas en territorio uruguayo sobre las márgenes del río Uruguay[1], durante el mes de septiembre de 2005 la Carrera de Especialización en Asesoría Jurídica de Empresas a través de su Cátedra de Teoría del Conflicto, de la cual era yo profesor, elaboró un análisis de la situación y de los posibles caminos de solución con base en los lineamientos para una propuesta de trabajo que diseñó el Director de la Carrera, el profesor Remo Entelman, al que introduje sugerencias que le valieron su redacción final.
El interés en volver sobre aquel trabajo radica en el valor que tiene para visualizar cómo opera en la práctica, mediante su aplicación a un caso concreto, el modelo de Análisis y Gestión Estratégica de Conflictos (AyGEC) en su fase de Análisis, utilizando dos de los elementos que integran su subsistema Conflicto (las teorías del conflicto y de las narrativas) y a través de su eje operativo, la Deconstrucción del conflicto. Asimismo, el señalamiento de sugerencias de posibles acciones de gestión del conflicto.
El informe y propuesta elaborado por la cátedra fue el siguiente:
Como principio general condicionante para el abordaje de todo conflicto, el que nos preocupa debe ser objeto de una primera instancia de análisis. Solo después podrán elaborarse estrategias de manejo o gestión, instancia que incluye la selección de los métodos de resolución. Entre las acciones de la instancia de análisis, lo primero es definir los actores que participan y disponer de una adecuada descripción de sus metas u objetivos, de cómo perciben el conflicto y de la conciencia que tienen de él, así como de un inventario de los recursos de poder de que disponen con relación al otro actor y están dispuestos a utilizar.
En relación con los actores que intervienen en este conflicto, en principio parece claro que la controversia, que es pública, está protagonizada, por una parte, por un actor colectivo que es la República Oriental del Uruguay. En cuanto al otro actor, existen problemas de identificación y/o de fragmentación. En principio parece ser que se trata de otro actor colectivo denominado República Argentina, pero, teniendo en cuenta que tanto su Estado Nacional, como el Estado Provincial de Entre Ríos, como su gobernador a título personal y la Intendencia de Gualeguaychú han realizado conductas tendientes a obtener objetivos respondiendo en ocasiones a agendas diversas, quedan dudas acerca de si se trata de un actor colectivo fragmentado o se trata de varios actores. A esta confusión aportan tanto: i) La circunstancia de que la representación no aparece unificada claramente en el órgano natural del actor colectivo fragmentado, el Ministerio de RR.EE de su Poder Ejecutivo; ii) El hecho que los objetivos propuestos por este actor o actores, como incompatibles con los que tiene la ROU, no coinciden totalmente entre sí; iii) El hecho que tampoco coinciden las conductas de gestión del conflicto que realiza el Estado Nacional Argentino, con las que promueve la Gobernación de la Provincia de Entre Ríos, su Gobernador, la Municipalidad de Gualeguaychú y otras personas que, a título individual o grupal, promueven procedimientos ante organismos internacionales.
En estas condiciones, resulta claro que existen percepciones diferentes del conflicto, una disímil conciencia de este, una exposición de intereses diversos y una imposibilidad de formular hipótesis tanto de propiedad de recursos de poder como de voluntad de uso de estos.
De los planteos públicos de la controversia, los objetivos que estarían en juego serían: por un lado, la pretensión uruguaya de construir las plantas de producción de pulpa para el volumen proyectado pese el deterioro ecológico que sus residuos produzcan; por el otro lado y realizando un esfuerzo de unificación de objetivos del otro actor u actores, el objetivo argentino de prevenir daños al medio ambiente, perseguido por el medio de impedir la construcción y/o el funcionamiento de esas plantas, cualquiera sea el daño que la cancelación del proyecto ocasione al proceso de desarrollo uruguayo, a su política ocupacional o a su economía.
En punto a la gestión del conflicto, sólo se observa la convocatoria al aporte de soluciones legales que parece dirigida a obtener, de algún organismo internacional con competencia y/o autoridad suficiente, una decisión de la que resulte que queda prohibida, con adecuadas sanciones, la explotación proyectada, cualquiera sea el daño que la cancelación del proyecto ocasione al proceso de desarrollo uruguayo, a su política ocupacional o a su economía.
Un enfoque tal del conflicto conduce necesariamente a la conclusión de que no hay otros métodos de resolución que produzcan resultados que satisfagan los valores de los campos oponentes. Ello descarta una seria negociación, y todas las técnicas de intervención de terceros, desde la simple facilitación de comunicaciones hasta los problem solving workshops, pasando por las múltiples formas de mediación. En ese enfoque, la única intervención de terceros que se puede visualizar es la decisión de un supuesto organismo competente o el arribo a un arbitraje convencional que sólo puede arrojar ganadores y perdedores.
De las narrativas que se utilizan de un lado (“la contaminación provocará muertes”) y del otro (“preferimos morir por contaminación y no por hambre”), surge un planteo en términos negativos de conflicto que hacen necesario construir una historia alternativa en términos positivos que los métodos utilizados carecen de capacidad para realizar.
Ante esta situación, creemos que es indispensable analizar alternativas que atiendan a los intereses y valores de todos los actores, y que preserven la calidad histórica de las relaciones argentino-uruguayas. Ello supone, entre otras cosas, contar con información sobre las posibilidades que existen de complementar las fábricas de pulpa con unidades purificadoras o de anular de alguna manera los efectos perniciosos de residuos químicos.
Pensamos, asimismo, que la intervención de terceros en la función de operadores del conflicto distintos de las partes directamente involucradas puede permitir que se encuentren vías de solución consensuadas que satisfagan en grado importante las pretensiones de todos los interesados.
Ampliando las consideraciones vertidas más arriba, también sería importante una adecuada clarificación de los actores que participan en el conflicto y de los objetivos que persiguen. Sobre estos últimos, no se trataría solamente de ver si coinciden o no todos los actores, ya que bien es posible pensar una disidencia al menos parcial de objetivos. Se trataría también de distinguir en qué casos el objetivo es concreto, en términos teóricos, y cuándo, o para quiénes, el objetivo puede considerarse simbólico o trascendente. Tan pronto se juega el concepto de soberanía, aparece la amenaza de un objetivo trascendente que no posibilita negociación alguna. Y si el valor que está puesto en el objetivo no es la viabilidad del proyecto con anulación o máxima limitación de su potencial dañoso, el objetivo podría ser simbólico.
Creemos, en suma, que si se nos permite obtener la información adecuada, podemos contribuir a la resolución del conflicto brindando un análisis integral de la controversia y un enfoque de alternativas que posibiliten soluciones de integración o complementación. Es claro que para los gobiernos de ambos países está totalmente excluido el uso de la fuerza para obtener los propios objetivos o frustrar la obtención de los del otro. Pero debe estar igualmente excluida una solución que no haya agotado por lo menos las posibilidades de resultados beneficiosos para todas las partes.
CITAS Y RESEÑAS
[1] El conflicto entre Argentina y Uruguay por plantas de celulosa ocurrió entre 2005 y 2010 debido a la autorización del gobierno uruguayo para construir dos plantas de pasta de celulosa en su territorio y sobre las aguas binacionales del río Uruguay, cerca de las poblaciones uruguaya de Fray Bentos y argentina de Gualeguaychú. En 2013 el conflicto reapareció debido a la autorización del gobierno uruguayo para aumentar la producción. En el curso del conflicto, se dejó sin efecto la construcción de la planta proyectada por la empresa española ENCE. La otra planta, proyectada por la empresa finlandesa Metsa-Botnia, fue finalmente construida durante el conflicto y puesta en marcha el 8 de noviembre de 2007. Pobladores argentinos de la ciudad de Gualeguaychú y organizaciones ambientalistas se movilizaron contra la instalación de las plantas sobre el río Uruguay, incluyendo en sus acciones el corte de rutas y el puente internacional Libertador General San Martín, que comunica ambos países. Argentina demandó a Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia argumentando que la instalación de las plantas de celulosa es contaminante y se había violado el procedimiento establecido en el Estatuto del Río Uruguay. Por su parte, Uruguay demandó a Argentina ante el sistema de solución de controversias del Mercosur y la Corte Internacional de Justicia, argumentando en el primer caso que los cortes de ruta constituyen una violación al principio de libre circulación, y en el segundo caso, que los mismos son tolerados y utilizados por el gobierno argentino para presionar al gobierno uruguayo en las negociaciones referidas a la instalación de las plantas de celulosa. Las dos demandas uruguayas fueron desestimadas por los tribunales respectivos. Sobre la demanda argentina, la Corte de la Haya decidió que Uruguay había incumplido su deber de consultar previamente con Argentina la instalación de las plantas, pero que no había incumplido sus obligaciones para evitar la contaminación ambiental, por lo que consideró que resultaba desproporcionado ordenar el cierre de la planta de Botnia, instruyendo a ambos países a realizar un monitoreo en conjunto del río, a través de la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU) y aplicando el Estatuto del Río Uruguay.
Más sobre el conflicto:
- Conflicto entre Argentina y Uruguay por plantas de celulosa
- El conflicto argentino-uruguayo por las papeleras: diez años de una controversia socio-tecno-ambiental Latinoamericana
Otros artículos de análisis: